השופט ע' פוגלמן:
עניינה של העתירה שלפנינו במינויו של המשיב 5, מר יוני בן-מנחם (להלן: המשיב), לתפקיד המנהל הכללי של רשות השידור. העותרת, אגודת העיתונאים בתל אביב, מעלה בעתירתה טענות נגד ההחלטה למנותו. טענותיה נוגעות הן להליכים הקשורים במינוי הן למידת התאמתו של המשיב לתפקיד.
הרקע להגשת העתירה
1. ביום 2.5.2005 החליטה הממשלה כי השר הממונה על רשות השידור יקיים התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה בעניין הנוהל הרצוי למינוי המנהל הכללי של רשות השידור. בהתאם להחלטה זו, הביע היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, את עמדתו כי ראוי שהמועמדים לתפקיד זה ייקבעו בהליך של ועדת איתור מקצועית שימנה השר הממונה על ביצוע חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק רשות השידור). היועץ ציין כי הקמת ועדת האיתור צריכה להיעשות על פי העקרונות המקובלים הנוגעים לוועדות איתור בשירות המדינה כפי שנקבעו בהחלטת ממשלה מס' 2541 מיום 29.9.2002 שעיקרם כדלקמן: הוועדה תהיה בהרכב מקצועי של חמישה חברים. ככלל, בראשות ועדות אלו עומד מנכ"ל המשרד הנוגע בדבר, וחברים בה נציב שירות המדינה ושלושה בעלי מומחיות וניסיון בתחום הרלוונטי שאינם עובדי המשרד שהמשרה בתחום אחריותו. בענייננו, קבע היועץ, "יש להרכיב ועדה בהרכב דומה, בשינוים המחויבים".
2. לקראת סיום כהונתו של מנכ"ל רשות השידור הקודם, הטיל ראש הממשלה (שהוא כיום השר הממונה על רשות השידור) על יו"ר רשות השידור, ד"ר אמיר גילת, לעמוד בראש ועדה לאיתור מועמדים מתאימים לתפקיד המנכ"ל. הרכב הוועדה (שאושר על-ידי מליאת הרשות) הוא יו"ר רשות השידור (יו"ר הוועדה); נציב שירות המדינה; חבר מליאת הרשות שבחרה המליאה, מר יואב הורוביץ; ושני נציגי ציבור - ד"ר אביעד הכהן, דיקן מכללת שערי משפט; והשחקנית והיוצרת, גב' יונה אליאן (להלן: ועדת האיתור). הוועדה קיימה ארבע ישיבות טרם שגיבשה המלצה על מועמד לתפקיד. בין היתר פרסמה הודעה הקוראת למועמדים פוטנציאליים להגיש מועמדות, בכפוף לתנאי הסף הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות); קבעה אמות מידה לבחירת המועמד המתאים; ערכה סינון ראשוני של מועמדים שלא עמדו בתנאי הסף; וקיימה ראיונות עם יתר המועמדים (שמונה במספר). בתום הראיונות, התרשמה הוועדה כי לשניים מהמועמדים, שהמשיב הוא אחד מהם, נתונים המעידים על התאמה רבה יותר לתפקיד לפי אמות המידה שקבעה, ובפער ניכר. שני המועמדים זומנו לראיון נוסף וכן נדרשו להציג נייר עמדה ביחס לאופן תפיסתם את התפקיד. בתום הראיונות הנוספים ולאחר ששקלה את כל החומר שלפניה, החליטה ועדת האיתור להמליץ על המשיב לתפקיד, בקובעה - בין היתר - כי הלה בלט בכישורים, ביכולת הניהול ובניסיון שהביא עמו ביחס למועמד האחר. המלצת הוועדה הוגשה לראש הממשלה, אשר הביאה לידיעת חברי מליאת רשות השידור לקראת כינוסה לדיון בנושא לפי סעיף 23 לחוק רשות השידור. ביום 25.7.2011 התכנסה המליאה, ולאחר שהוצגו לה המלצות ועדת האיתור ונמסר כי למעלה מתשעה חברי מליאה מציעים את המשיב גם כמועמד מטעמם, החליטה המליאה להמליץ עליו לתפקיד.
3. בעקבות המלצת המליאה הועברה מועמדותו של המשיב לבחינתה של הוועדה לבדיקת מינויים הפועלת מכוח סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות אשר מוסמכת (כמפורט להלן) לדון גם במינויים לתאגידים סטטוטוריים (להלן: הוועדה לבדיקת מינויים). במכתב מיום 15.8.2011 הודיעה יו"ר הוועדה, עו"ד טנה שפניץ, כי במועמד מתקיימים תנאי הכשירות הנדרשים בחוק החברות הממשלתיות. בצד האמור, צוין כי הובאו לפני הוועדה טענות שונות הנוגעות למידת התאמתו של המועמד לתפקיד - טענות שלא היו לנגד עיניה של ועדת האיתור בעת ששקלה את התאמתו. הוועדה לבדיקת מינויים העבירה אפוא לראש הממשלה חומר נוסף, שלא נבחן קודם לכן: פסקי דין ומסמכים נוספים הנוגעים למספר הליכים משפטיים שהתנהלו בין עובדי רשות השידור לבין רשות השידור ושבהם נמחתה ביקורת על התנהלותו של המשיב כמנהל קול ישראל; מכתב אנונימי שנשלח ליו"ר הוועדה לבדיקת מינויים; וכן מכתב ששלח המשיב בתגובה לטענות שהעלתה העותרת לפני הוועדה לבדיקת מינויים. בהמשך לכך פנה ראש הממשלה ליו"ר רשות השידור בבקשה שיכנס את ועדת האיתור לדון בהשלכות המסמכים האמורים על החלטתה. ביום 13.9.2011 התכנסה ועדת האיתור פעם נוספת, ולאחר ששקלה בדבר החליטה להותיר את המלצתה על כנה והודיעה על כך לראש הממשלה ביום 14.9.2011. לאחר מועד כינוסה של ועדת האיתור, התקבלו בפרקליטות שתי פניות נוספות נגד מינויו של המשיב.
4. ביום 18.9.2011 קיימה הממשלה דיון במינוי המוצע. לפני הממשלה הונח התיעוד הרלבנטי לעניין מינויו של המשיב: דברי הסבר להצעת ההחלטה על המינוי; חוות דעת משפטית של לשכת היועצת המשפטית במשרד ראש הממשלה; חוות הדעת של ועדת האיתור ושל הוועדה לבדיקת מינויים; הנתונים המתייחסים לעתירה זו (שהוגשה לפני הדיון האמור במינוי) וכן פניות נוספות שהגיעו לאחר שניתנה חוות דעתה של ועדת האיתור. בישיבה זו אישרה הממשלה את מינויו של המשיב לתפקיד מנכ"ל רשות השידור.
העתירה
5. ביום 27.7.2011, טרם השלמת הליכי המינוי, הוגשה העתירה דנן שבה נתבקש סעד המורה לממשלה להימנע מהמינוי. בעתירה מועלות שתי טענות עיקריות: הראשונה, שהחלטת ועדת האיתור חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות משום שאין היא מייחסת משקל ראוי למספר נתונים עובדתיים שעליהם הצביעה העותרת ובהם: ציון נמוך שהמשיב קיבל במבחן התאמה מקצועי שעבר בשנת 2002; מקרים שונים שבהם ביצע עבודות פרטיות בעת היותו עובד רשות השידור שלא בהתאם לנהלים; תלונה שהוגשה נגדו לנציבות שירות המדינה בגין חשד לכאורה לרישום כוזב במסמכי תאגיד; פסקי-דין והחלטות שונות בעניינים שבהם היה מעורב ושבמסגרתם נמתחה ביקורת על התנהלותו כמנהל קול ישראל; מעורבותו לכאורה בתשלומי יתר ששילמה רשות השידור לתחנת מוניות בירושלים; וירידה בשיעור ההאזנה ("רייטינג") לתחנות קול ישראל ברדיו בתקופת כהונתו כמנהל הרדיו. הטענה השנייה שבעתירה היא שמינויו של המשיב הוא מינוי פוליטי פסול משום קיומה של זיקה פוליטית בין חברי ועדת האיתור לבין השר הממונה על ביצוע חוק רשות השידור, ראש הממשלה מר בנימין נתניהו.
6. משהושלמו הליכי המינוי, הגישה העותרת (ביום 11.10.2011) בקשה לתיקון העתירה כדלקמן: להורות על ביטול החלטת הממשלה בדבר המינוי; להוסיף סעד המורה למשיבים 4-1 (להלן: המשיבים) למסור לעותר מסמכים מסוימים הנוגעים להליכי המינוי; ולהוסיף טענה המתייחסת לתוכנה של התכתבות גלויה ברשת חברתית באינטרנט בין המשיב לבין עובד אחר של רשות השידור. לפי הנטען, בתוכן התכתבות זו דבק פגם מוסרי וערכי המצטרף למכלול הנתונים האמור ומוביל, לשיטת העותרת, למסקנה שהחלטת הממשלה בדבר המינוי לוקה בחוסר סבירות קיצוני.
7. בתשובותיהם לעתירה טוענים המשיבים והמשיב כי דין העתירה להידחות. לשיטתם, לא קמה עילה להתערבות בהחלטת הממשלה, אשר התקבלה לאחר שהונחה לפניה תשתית עובדתית רחבה, ולאחר שטענות העותרת הובאו בחשבון וניתן להן משקל הולם.
8. יום אחד לפני המועד שנקבע לדיון בעתירה ביקשה העותרת להשיב לתגובת המשיבים. בבקשתה זו העלתה מספר טענות חדשות שמתווספות לקודמותיהן ומקימות לשיטתה עילה לפסלות המינוי. נטען כי המשיב אינו עומד בתנאי סף הקבוע בסעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות בהיותו נעדר תואר אקדמי מתאים כנדרש בסעיף זה; כי המשיבים פירשו באופן מוטעה את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שבהתאם לה מונתה ועדת האיתור; ושזו האחרונה לא הביאה בחשבון את העובדה שוועדת המכרזים לתפקיד מנהל קול ישראל החליטה בשנת 2008 שלא לבחור במשיב לתפקיד.
9. אנו נעתרים לבקשת העותרת לתיקון העתירה ולבקשתה להשיב לתגובת המדינה, שלטענות שהועלו בה השיבו המשיבים על פה ביום הדיון.
המסגרת הנורמטיבית
10. סעיף 23 לחוק רשות השידור מתווה את הדרך למינוי המנהל הכללי של רשות השידור. לפי סעיף זה, משנתפנתה משרת המנכ"ל, יכנס יו"ר הרשות, לפי בקשת השר, את מליאת רשות השידור לדיון בדבר המועמדים למילוי המשרה (סעיף-קטן (ב)). השר הממונה על ביצוע החוק (כיום כאמור זהו ראש הממשלה) או רוב חברי המליאה שנכחו בדיון ובלבד שמספרם לא פחות מתשעה, רשאים להעלות בו הצעות של מועמדים למשרה. בתום הדיון במליאה יציע השר לממשלה מועמד מבין המועמדים שהוצעו בדיון, וכן יביא לידיעתה את תוכן הדיון (סעיף 23(ה) לחוק). הממשלה רשאית למנות למשרה מועמד שהוצע באחת משתי הדרכים האמורות, קרי על-ידי השר הממונה או על-ידי רוב חברי המליאה כאמור (סעיף 23(ו) לחוק). אם לא מינתה הממשלה מועמד מבין אלה שהוצעו כאמור, יקוים מחדש כל ההליך שתואר (סעיף 23(ז) לחוק).
11. מינויו של מנכ"ל רשות השידור כפוף גם להוראות העוסקות בדרכי מינויים של מנהלים כלליים בחברות ממשלתית, בשינויים המחויבים (סעיף 60א לחוק החברות הממשלתיות; ראו גם בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה נ' רשות שדות התעופה בישראל, פ"ד ס(2) 370, 410 (2005)). בכללן של הוראות אלו הרלוונטיות לענייננו: סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות, המסמיך את שר האוצר למנות את הוועדה לבדיקת מינויים וקובע את הרכבה, הכשירות הנדרשת מחבריה ותפקידיה (ראו: בג"ץ 6777/98 רוזנברג נ' הוועדה לבדיקת מינויים, פ"ד נב(5) 721, 728-724, 741-731 (1998); בג"ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון נ' יושב-ראש הוועדה לבדיקת מינויים, פ"ד נג(3) 769, 774-772 (1999)); וסעיף 37(ג) לחוק, הקובע תנאי כשירות מינימאליים להתמנות לתפקיד מנהל כללי של חברה ממשלתית. סעיף זה דורש, בין היתר עמידה בתנאים המפורטים בסעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות (בג"ץ 6777/98 הנ"ל, בעמ' 728-726).
12. אופי הביקורת השיפוטית המופעלת לצורך בחינת חוקיותו של מינוי בשירות הציבורי נדון רבות בפסיקתנו. היקפה של הביקורת השיפוטית ומאפייניה נגזרים מאופיו של הפגם הנטען. יש להבחין בין טענה לאי-עמידה בדרישות-סף הקבועות בדין, בבחינת "כשירות סטטוטורית" למינוי; לבין פגם באופן הפעלת שיקול הדעת בהחלטה למנות את המועמד (ראו: בג"ץ 3194/10 צוריאנו נ' שר הביטחון, פסקה 3 לפסק-דינו של השופט נ' הנדל (לא פורסם, 23.3.2011); בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 834 (2003)). הסמכות לבדוק ולהחליט אם במועמד מסוים מתקיימים תנאי הכשירות הסטטוטורית הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, מסורה לוועדה לבדיקת מינויים שמונתה לפי סעיף 18ב לאותו חוק, והחלטתה כפופה לביקורת שיפוטית בהתאם לאמות המידה החלות במשפט המינהלי (בג"ץ 6777/98 הנ"ל, בעמ' 739-738).
13. בנפרד משאלת קיומה של מניעה למינוי עקב אי עמידה בתנאי הסף, היקף התערבותו של בית משפט זה בשיקול דעתו של הגוף הממנה נגזר מעילות הביקורת המוכרות. בית המשפט "יתערב בהחלטה למנות מועמד למשרה מקצועית בכירה בשירות הציבורי בשל פגם מהותי-נורמטיבי שדבק בהתנהלותו, רק כאשר החלטת המינוי חרגה באופן בולט וקיצוני ממתחם הסבירות" (דברי הנשיאה ד' ביניש בבג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה, פסקה 20 (לא פורסם, 12.10.2008); בג"ץ 3194/10 לעיל). כלל ידוע הוא כי בהפעילו ביקורת שיפוטית על החלטת המינוי, לא ישים בית משפט זה את עצמו בנעליה של הסמכות הממנה ולא יחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו. הביקורת השיפוטית, בהיבט שיקול הדעת, מתמצה בשאלה אם במסגרת ההחלטה בדבר המינוי הפעיל הגורם הממנה את שיקול דעתו באופן שאינו חורג ממתחם הסבירות. דהיינו אם שקל את מכלול השיקולים הרלוונטיים וייחס לכל אחד מהם משקל יחסי הולם במלאכת האיזון ביניהם (ראו: בג"ץ 5657/09 התנועה לאיכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פסקה 41 (לא פורסם, 24.11.2009); בג"ץ 3194/10 הנ"ל, פסקה 3 סיפה; בג"ץ 5853/07 אמונה תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פסקאות 18 ו-33 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (לא פורסם, 6.12.2007)). דברים אלה נכונים במיוחד מקום שהגורם הממנה אימץ את המלצותיה של ועדה מקצועית שנועדה לאתר מועמדים לתפקיד ולהמליץ על המתאימים מביניהם. ועדת איתור כזו מכנסת תחת קורתה אנשי מקצוע רלוונטיים ובעלי מומחיות בדבר, שבכוחם לאסוף מידע, ליצור תשתית עובדתית ולגזור ממנה מסקנות והמלצות. נוכח מומחיותה של הוועדה והמשאבים העומדים לרשותה, פסקנו לא אחת כי יש לייחס להמלצתה משקל רב - כמעט מכריע - במניין שיקוליו של הגורם הממנה. "רק בהימצא טעם מהותי בעל משקל מיוחד תהיה הצדקה לסטיית הממשלה מחוות דעתה של ועדת המינויים" (בג"ץ 5657/09 הנ"ל, בפסקה 48; בג"ץ 5755/08 ארן נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 (לא פורסם, 20.4.2009); בג"ץ 5660/10 עמותת איתך - משפטניות למען צדק נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 18 (לא פורסם, 11.8.2010)). על רקע אמות המידה הללו נפנה לעניין שלפנינו.
דיון והכרעה